L’application des lois pose des questions de fond

Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, tout le monde s’en est félicité, le taux de mise en application des lois apparaît en progression pour la session ordinaire 2010-2011, avec une hausse de 20 % du nombre des mesures réglementaires publiées par rapport à l’année précédente.

Toutefois, comme l’indique aussi le rapport annuel sur l’application des lois, cette appréciation mérite d’être relativisée. La nouvelle période de référence favorise mécaniquement le taux annoncé. Pourtant, sur les 33 textes nécessitant des mesures d’application, au 31 décembre 2011, seulement 8 lois, c’est-à-dire 24 % du total, étaient entièrement applicables, et 21, soit 64 % du total, ne l’étaient que partiellement.

Je note également que, à quelques mois d’une nouvelle législature, malgré la frénésie législative d’un Président de la République annonçant réforme après réforme, le Gouvernement a, en volume, une année de retard dans la mise en application des lois promulguées.

Les problèmes sont donc loin d’être réglés, malgré l’engagement du Gouvernement de prendre les mesures réglementaires dans un délai de six mois suivant la publication de chaque loi et la création, l’an dernier, d’un comité de suivi de l’application des lois.

En ce qui concerne les rapports du Gouvernement au Parlement prescrits par la loi, la situation est tout simplement affligeante : un rapport sur cinq parvient aux assemblées, ce qui me paraît peu respectueux du rôle et du travail des parlementaires.

Mes chers collègues, jusqu’à présent, s’agissant du contrôle de l’application des lois, nous nous sommes surtout préoccupés de savoir si les mesures réglementaires nécessaires à leur mise en œuvre étaient prises par le Gouvernement. Cette approche est sans nul doute indispensable, mais elle n’est évidemment pas suffisante. L’application des lois pose des questions de fond.

Je partage l’appréciation de notre collègue David Assouline : nous ne devons pas en rester à une conception purement quantitative. De ce point de vue, la création par le bureau du Sénat de la commission pour le contrôle de l’application des lois sera source, je le crois, de progrès. En outre, la décision, prise par cette instance, de créer des missions sur l’application de lois précises sera, à n’en pas douter, très utile. Je pense, notamment, à la loi sur le handicap, d’autant que notre assemblée s’apprête à examiner la proposition de loi de notre collègue Éric Doligé, qui prévoit de nouvelles dérogations en matière d’accessibilité.

M. Éric Doligé. Non, elle a été modifiée !

Mme Isabelle Pasquet. Nous examinerons bientôt ce texte. En tout cas, de telles dérogations nous éloigneraient un peu plus de l’objectif, fixé en 2005, pour 2015, ce qui n’est pas souhaitable.

Le Parlement doit pouvoir non seulement vérifier que le Gouvernement applique les lois, mais aussi apprécier la façon dont il procède concrètement, autrement dit mesurer l’effectivité des textes législatifs pour nos concitoyens. Cette dernière renvoie, par exemple, aux moyens financiers qui sont alloués à la loi, mais aussi à la volonté politique d’appliquer concrètement un texte.

Nous avons tous en tête la loi DALO, qui est applicable en droit, mais pas en fait. Toutefois, je pense aussi à la loi pénitentiaire, qui impliquait l’embauche de 1 000 conseillers d’insertion et de probation, un recrutement improbable faute de programmation financière. Et que dire de la situation de nos concitoyens, par hypothèse les plus modestes, qui sont éligibles aux tarifs sociaux pour le gaz et l’électricité mais qui se voient objecter l’absence de publication d’un décret promis il y a quatre mois par le ministre de l’économie ? Je ne mets pas en doute la bonne foi des membres du Gouvernement, mais avouez, mes chers collègues, que cette situation accroît le sentiment d’insécurité et d’abandon d’une population déjà fragilisée.

Un certain nombre de propositions sont évoquées dans le rapport afin d’améliorer la vitesse de publication des décrets. J’y souscris globalement. Toutefois, plus largement, je pense que la question de l’effectivité réelle des lois a beaucoup à voir avec les conditions dans lesquelles celles-ci sont présentées et adoptées.

Il faut souligner déjà la nécessité d’études d’impact complètes. Pour la réforme des collectivités locales, par exemple, des économies étaient annoncées grâce à la création du conseiller territorial, mais les coûts à prévoir pour les régions n’étaient pas évoqués.

Par ailleurs, s’il est une exigence essentielle, c’est celle de stabilité, de sécurité et de lisibilité de la loi. Or, précisément, notre législation est devenue sur bien des points peu lisible. D’année en année, de plus en plus nombreux sont les professionnels du droit qui s’en émeuvent.

Le 8 décembre dernier, lors de la Conférence nationale des procureurs de la République, une résolution votée à une large majorité dénonçait « une sécurité juridique et une cohérence qui font de plus en plus défaut à la matière pénale », une « avalanche des textes » parfois contradictoires, pesant sur la capacité des magistrats à appliquer la loi. J’ajoute que cette insécurité met également en cause le principe de l’égalité de nos concitoyens devant une loi qu’ils sont censés connaître.

Durant ces cinq dernières années, trop de textes, souvent en matière pénale en effet, ont été détournés de leur objet, avec des lois de circonstance ou d’affichage.

Il n’est pas acceptable de revenir encore et encore sur les mêmes dispositions, comme on le voit de manière incessante à propos de l’ordonnance de 1945 sur la justice des mineurs ou de la lutte contre la récidive, et même à propos des retraites, puisque, en la matière, la réforme a déjà été réformée !

De même, nous devons refuser toute remise en cause de principes fondamentaux du droit, comme celui de l’individualité des peines avec les peines plancher.

Quant aux lois fourre-tout dites « de simplification du droit » ou « d’allégement des procédures », entre autres appellations, elles enflent à chaque lecture devant les assemblées et, en réalité, elles contribuent à l’inflation normative et complexifient le droit. Ces textes cachent, trop souvent sous la forme de propositions de loi et de mesures apparemment techniques, des dispositions de fond, comme l’article 40 de la dernière proposition de loi de M. Warsmann, qui rend caduque la protection apportée au salarié par les clauses de son contrat en matière de temps de travail.

Mes chers collègues, vous connaissez notre opposition à la multiplication des procédures accélérées. Certes, le nombre de ces dernières a diminué en 2010-2011. Il n’en reste pas moins que près d’une loi sur trois est adoptée selon cette procédure, qui dessaisit le Parlement et nuit à la qualité des textes législatifs.

Au travers du contrôle de l’application des lois, des questions importantes nous sont donc posées, qui doivent nous aider à réfléchir plus précisément aux textes que nous votons. Il ne fait nul doute qu’une telle réflexion aurait des conséquences positives sur les mesures d’application des lois.